Зачем нужен государственный бюджет?
Если "человека с улицы" спросить: "Что такое государство?" - вероятно, он прежде всего скажет, что это страна, народ, ее населяющий, ее правители и законы, определяющие жизнь этого народа. И в общем он будет прав. Но с точки зрения экономиста и того механизма, который конструирует экономическую жизнь страны, государство - это прежде всего его бюджетная система. Ведь государство, по сути дела, мощный насос, перекачивающий средства из одних секторов экономики в другие - в целях их поддержания и развития. Таким насосом и является бюджетная система. Она, как всякая система счетоводства, имеет две стороны - сторону доходов и сторону расходов.
Если первая состоит из различных налогов и сборов, то вторая представляет собой целый спектр расходов, направляемых в оборону, социальную сферу, науку, культуру, образование, здравоохранение, а также в развитие отдельных отраслей производства, если они настолько важны, что требуют государственного субсидирования. В итоге оказывается, что доходы значительной части населения страны зависят от расходов государства, от того, насколько они велики и насколько справедливо и эффективно распределяются и используются.
Однако государство не может расходовать больше, чем оно получает в виде налогов и сборов (хотя, к сожалению, на практике это часто нарушается, а потому требует дополнительного выпуска денег, всякого рода займов и т. п.). В свою очередь суммы от налогов и сборов зависят (если правительства настолько благоразумны, чтобы не ограбить свое население и предприятия подчистую) от развития производственной сферы, в которой и зарождаются первичные доходы. Чем выше экономический потенциал страны, тем больше доходов можно "отдавать" государству без ущерба для дальнейшего роста производства и благосостояния населения.
Реформирование российской экономики, начавшееся в 1991 году, прежде всего, означало ликвидацию административного планирования из центра и постепенный переход на рельсы частной предпринимательской деятельности, то есть к рыночным методам регулирования производства и ценообразования. Но одновременно это означало и глубокое реформирование всей бюджетной системы государства, в том числе - его налоговой системы, структуры расходов, отношений между центром (федеральным бюджетом) и регионами (региональными и местными бюджетами). Однако начавшиеся преобразования резко осложнились тем, что страна свалилась в глубокий экономический кризис, который не мог не отразиться на состоянии государственных финансов. Резко стали сокращаться государственные доходы и расходы, однако доходы сокращались значительно быстрее, чем расходы. Огромный бюджетный дефицит стал и симптомом, и причиной глубокого бюджетного кризиса, в котором мы пребываем до сих пор.
Прежде чем охарактеризовать развитие этой печальной ситуации, назову те показатели, которые будут использоваться в статье в дальнейшем. Наша бюджетная статистика содержит следующие основные показатели государственных финансов:
1. Центральный, или федеральный, бюджет, вокруг которого идут парламентские битвы. О нем пишут газеты, говорят телевизионные и радиокомментаторы.
2. Бюджеты территорий, или регионов.
3. Консолидированный бюджет, объединяющий федеральный и территориальные бюджеты.
4. Внебюджетные фонды (их всего одиннадцать), в их числе - пенсионный, фонд социального страхования, занятости, социальной поддержки, медицинского страхования, дорожные фонды и прочие. Поскольку отчисления в эти фонды носят обязательный характер, они равносильны налогам. В то же время расходы из этих фондов, особенно из социальных, нельзя не учитывать при определении общей величины социальных расходов, финансируемых государством.
5. Нередко используется еще один показатель - сводный бюджет, представляющий собой сумму консолидированного бюджета и внебюджетных фондов. Он наиболее полно отражает общий объем государственных доходов и расходов, а также их долю в совокупном показателе экономической деятельности страны - валовом внутреннем продукте (ВВП).
В статье фигурируют в основном показатели консолидированного бюджета (иногда - сводного). Кроме того, все показатели даются не в абсолютных цифрах, а по их отношению в процентах к валовому внутреннему продукту.
Почему упали доходы государственного бюджета?
Начнем с истории. До середины 80-х годов доходы консолидированного бюджета составляли 48-50% ВВП, расходы - примерно 47-49% (так что имел место даже избыток, или профицит, в 0,5-1% ВВП). Правда, сам бюджет в тот период не имел самостоятельного экономического значения. Скорее, это был счетный инструмент правительства, подчиненный общим задачам планирования экономической системы.
Половинчатые реформы, предпринятые в 80-х годах, снижение на мировом рынке цен на нефть, бурная антиалкогольная кампания, провозглашенная "политика ускорения" и другие меры привели к тому, что уже с 1986 года бюджетные доходы начали быстро сокращаться. И это при сохранении прежних расходов. К 1991 году, то есть к началу рыночных реформ, доходы государства составляли лишь 35% ВВП, в то время как расходы, повторяю, остались на уровне 51% ВВП.
Крах плановой экономики, развал Союза, вступление России в период глубочайшего экономического кризиса, в процессе которого падение производства шло рука об руку с нарастающей инфляцией, привели к дальнейшему сокращению государственных доходов. Если в 1990 году они составляли еще 40% ВВП, то к 1997 году достигли 33,4%. Причем особенно резко упали доходы федерального бюджета, о чем наглядно свидетельствуют следующие цифры (см. таблицу 1).
Что было причиной такого падения поступлений в бюджет? Прежде всего, кризисное состояние экономики страны и как следствие - резкое сужение налоговой базы, развал налоговой дисциплины и системы сбора налогов. На протяжении 90-х годов неуклонно росло число предприятий и организаций, имеющих задолженность перед бюджетом: если в 1993 году их доля составляла около 20%, то к 1997 году она достигла половины.
Однако существующая ныне налоговая система не соответствует той новой структуре экономики, которая создается в России. Сейчас 50% ВВП производит сфера услуг, но ее доля в налоговых поступлениях значительно ниже. По данным Минфина, доля, например, банков в доходах бюджетов всех уровней за 1996-1997 годы снизилась с 12 до 3,5%. Многочисленные льготы (несмотря на неоднократные заверения в их отмене) имеют экспортные отрасли. В результате основная тяжесть налогов падает на сферу материального производства, а она как раз очень слаба и требует поддержки и бережного к себе отношения.
Количеств о налогов в нашей стране огромно: полагают, что число их во всех формах достигает 200 (в американской системе всего 10 основных налогов и 4 добавлены в штатах и местных самоуправлениях). Налоги непрерывно меняются.
Нынешняя система высоких налогов на производителя душит не только инвестора, но и потребителя - цены на товары растут. Возник порочный круг: чем больше вводится налогов, тем быстрей сокращается производство, пустеет казна, уменьшаются поступления, необходимые для социальной поддержки населения.
По закону налог на прибыль составляет 35%. Однако реально, если учитывать вненалоговые выплаты (отчисления во внебюджетные фонды, главные из которых - пенсионный и социального страхования), этот налог достигает 80%. Добавьте к этому еще огромные штрафы за неуплату налогов. Налоговое бремя на прибыль предприятия стремятся снизить двумя путями: выколачиванием налоговых льгот у государства или уходом в "тень", то есть путем сокрытия своих доходов. Образовался огромный сектор теневой экономики, предприятия которой используют все возможности для неуплаты налогов. По некоторым оценкам, теневая экономика достигает сегодня 40% ВВП. Вывод однозначен: высокие налоги на прибыль не только препятствуют притоку капитала в промышленность и экономическому росту, они подрывают налоговую дисциплину, ухудшают нравственный климат предпринимательства, заставляя и само государство применять чуть ли не военные методы для сбора налогов.
С 1992 года страна перешла на виды налогов, присущих рыночной экономике. Однако по своему структурному распределению доходная база осталась почти прежней. Если рассчитать структуру налоговых поступлений сводного бюджета, приняв общую их сумму за 100, то получим следующие данные (см. схему).
Итак, налог на прибыль образует четвертую часть налоговых поступлений в бюджет, а вместе с отчислениями в фонд социального страхования - половину. Индивидуальный подоходный налог составляет лишь 7% налоговых поступлений. В то же время в развитых странах он превышает четверть всех налоговых поступлений, а вот налог на прибыль предприятия, как правило, не превышает 10%. Буквально зеркальное отражение существующей у нас структуры налогов! Однако подавляющая часть нашего населения настолько еще бедна, а преуспевающее меньшинство настолько не привыкло платить налоги добровольно, что рассчитывать на быстрое расширение базы индивидуального подоходного налога, к сожалению, не приходится. Изменение налоговой структуры в сторону действительно рыночной требует времени.
Что происходило с государственными расходами
Приспособление расходов к снизившемуся уровню доходов казны шло болезненно. Расходы сокращались (см. таблицу 2).
Если к началу 90-х годов расходы государственного бюджета достигали 50% внутреннего валового продукта, то к концу 90-х годов они снизились до 36% ВВП. Расходы не только сократились, но и заметно изменилась их структура. Доля государственных расходов в ВВП в основном снизилась за счет резкого сокращения расходов на оборону и на народное хозяйство. Если суммировать эти показатели, то их доля в ВВП упала с 30% в 1990 году до 6,6% в 1996. (Я даю эти суммы вместе, поскольку до реформы, то есть до 90-х годов, показатели военных расходов - 2,4% в 1980 году и 8,0% в 1990-м - не отражали истинных масштабов военных расходов; значительная их часть проходила по различным статьям бюджета на промышленность.)
После резкого сокращения военных расходов в 1992 году на их долю теперь приходится около 3% ВВП, а на народное хозяйство - лишь 3,4-3% ВВП. Доля "социально-культурных услуг" в ВВП - 16% - осталась прежней. Но не будем забывать, что вследствие общего падения уровня и ВВП, и доходов государства в абсолютных цифрах произошло значительное сокращение всех перечисленных статей бюджета, в том числе и социальных. Более того, падение абсолютного уровня привело к изменению внутренней структуры этой сложной статьи, ибо за счет поддержания минимального уровня жизни пенсионеров и других категорий нуждающихся значительно уменьшились доли расходов по другим статьям так называемого "человеческого капитала" - образование, наука, медицина. Так, например, доля средств на науку систематически снижалась: в 1991 году - 0,96, в 1995 - 0,32 (в % к ВВП). В развитых странах эта доля составляет примерно 2% (это помимо частных фирм, субсидирующих научные разработки).
За приведенными цифрами скрывается глубокая драма нашей реформы. С одной стороны, процесс снижения доли государственных расходов и поступлений - явление в целом нормальное. Оно отражает переход от полного подчинения финансов общества государству к формированию собственно негосударственного сектора экономики. Однако снижение доли расходов и налоговых поступлений говорит об огромных трудностях, с которыми столкнулось правительство. В условиях глубокого кризиса и падающих налоговых поступлений не остается свободы для маневра, который бы позволил одновременно снизить налоги на предприятия, дабы стимулировать их рост, и в то же время удовлетворить законные требования всех тех секторов экономики и тех из нас, кто зависит от бюджетных расходов.
Бюджетный дефицит: в чем его опасность
Описанная выше ситуация таила в себе нечто большее, чем просто резкое снижение доходов и расходов. Дело в том, что с середины 80-х годов (еще задолго до начала радикальных реформ) государственные расходы стали систематически превышать доходы. Появился огромный бюджетный дефицит - тот монстр, который, являясь главным симптомом бюджетного кризиса, становится его фактической причиной. В 80-х годах он достигал гигантских размеров, составляя 16-20% ВВП. Особенностью этого дореформенного этапа бюджетного кризиса было то, что он развивался в условиях подавленной инфляции: о существовании бюджетного дефицита знал лишь узкий круг людей. Впервые в самых осторожных цифрах о нем было объявлено в 1989 году.
А значение его было огромное и пренеприятное. Ведь бюджетный дефицит в тот период финансировался исключительно за счет денежной эмиссии, то есть печатания "пустых" денег. Но пока цены были строго фиксированы, он означал лишь скрытую ("подавленную") инфляцию и внешне проявлялся главным образом в нарастании товарных дефицитов (пустые прилавки, "заказы", талоны и прочие атрибуты этого явления мы еще не забыли). Начало реформ и раскрепощение цен привело к тому, что этот денежный "навес", как снежная лавина, обрушился на едва народившийся, слабый рынок, вызвав бурное раскручивание инфляционной спирали.
Главная и неизбежная опасность бюджетного дефицита - инфляция. Чтобы преодолеть наиболее острые последствия бюджетного кризиса, требовались решительные действия. Это и приведение в соответствие государственных расходов с резко снизившейся базой налоговых поступлений, и снижение бюджетного дефицита, и сокращение эмиссионного источника его финансирования. Началась борьба за политику так называемой финансовой стабилизации, цель которой - подавление инфляции.
Впервые были использованы все известные рыночные методы. Умеренно жесткая (хотя и не без колебаний) денежно-кредитная политика Центрального банка. Постепенная замена эмиссионных источников финансирования дефицита (то есть работа печатного станка) внутренними и внешними займами. Сокращение государственных расходов. К 1997 году доля государственных ценных бумаг - ГКО-ОФЗ в финансировании дефицита возросла до 52,6%. Эта политика привела к снижению темпов инфляции и некоторому сокращению бюджетного дефицита - он снизился до 4%. Казалось, достигнут тот порог, за которым начнется экономический рост.
Однако с конца 1997 года стали усиливаться новые факторы, еще более обостряющие бюджетный кризис. Иначе говоря, политика финансовой стабилизации, не дополненная необходимыми шагами, стимулирующими реальный сектор экономики, имела два негативных следствия. Дальнейшее падение производства, мощный налоговый пресс, неплатежи, уход экономики в тень резко сузили налоговую базу. Проблема сбора налогов обострилась до крайности. Особенно это сказалось на федеральном уровне: доходы федерального бюджета снизились в 1998 году (по предварительной оценке) до 9,2%, расходы составили 14,7%, дефицит - 5,5% ВВП ("Экономика и жизнь" № 6, февраль 1999 г., стр. 3). И второе следствие. Один из главных рычагов денежной стабилизации - финансирование дефицита с помощью займов, по которым выплачивались высокие процентные ставки, лишил банковскую систему стимулов вкладывать средства в реальный сектор. Представители зарубежного капитала (так называемые нерезиденты), которым с 1997 года было разрешено покупать ГКО-ОФЗ, не могли отказаться от искушения выстроить гигантские спекулятивные пирамиды. А в основе всего изложенного лежали растущий государственный долг (его доля увеличилась до 44-46% ВВП) и быстро нарастающие платежи по его обслуживанию. В расходах федерального бюджета они увеличились с 8% в 1994 году до 30% в 1998.
Стоило эту пирамиду качнуть - а это сделали начавшийся в странах Востока финансовый кризис, а потом очередное падение цен на нефть, - как рухнула вся финансовая система страны. В одночасье утрачено доверие международных кредиторов. Бюджетный кризис вступил в свой новый этап, его можно было бы охарактеризовать как этап долгового кризиса. Необходимость выплаты колоссальной внешней задолженности и выполнение государством минимально необходимых функций по финансированию производства общественных благ и услуг, а также социальной сферы сделали задачу его преодоления еще более головоломной.
***
Пятого февраля 1999 года Государственная Дума приняла "Бюджет-1999", получивший название "бюджет политического согласия". Как высказался один из депутатов: "Когда делят 50 копеек на 100 едоков, предмет торга исчезает". По предварительным расчетам, доля федеральных доходов в 1999 году составит 10,9%, расходы - 13,5%, дефицит - 2,5% ВВП. Тяжелая кризисная ситуация в стране, нерешенные проблемы задолженности и новых кредитов от МВФ (которые предполагается тут же вернуть в качестве уплаты старых долгов) заставляют многих сомневаться в реальности и этих показателей.
Бюджетная политика правительства вновь стоит перед необходимостью денежной эмиссии со всеми сопутствующими ей бедами: инфляцией, ростом цен, снижением уровня жизни и т. п. Удастся ли правительству найти выход, стимулируя реальный рост промышленного сектора с помощью более экспансионистской денежно-кредитной политики Центрального банка, некоторого снижения налогов, а также ряда мер по государственному стимулированию инвестиций? Среди таких мер, например, создание специального банка по государственному финансированию инвестиций; перестройка банковской системы, ориентирующейся на вложения в реальный сектор, а не в государственные облигации; привлечение целевых кредитов иностранных банков и иностранных инвесторов. Удастся ли найти выход, покажет время. Но одно ясно: только реальный экономический рост, способный расширить доходную базу, может стать основой сбалансированного бюджета, который превратится в подлинный источник роста общественного благосостояния.
***
Все данные, приводимые в этой
таблице и далее в статье, даются по книгам: М.
Дмитриев. "Бюджетная политика в современной
России". М., 1997; "Российский статистический
ежегодник. 1998".
